正确认识药品集中招标采购的政策目标

政策目标是公共政策的核心问题。明确政策目标对于公共政策的制定、执行和评估具有重大意义。药品集中招标采购的政策目标，是指政府通过实施药品集中招标采购政策所要达到的目的和效果。 　　2000年国务院办公厅《关于城镇医药卫生体制改革指导意见》提出医药卫生体制改革的目标是：建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制，促进卫生机构和医药行业健康发展，让群众享有价格合理、质量优良的医疗服务，提高人民的健康水平。药品集中招标采购作为推进药品流通体制改革，整顿药品流通秩序的政策措施，明确提出药品集中招标采购是要“规范医疗机构购药行为”。 　　当时的国务院领导同志对为什么要搞药品集中招标采购明确指出，一是我国药品流通秩序长期混乱，不正之风猖獗，药品价格虚高，在药品流通领域形成了灰色利益团体，严重损害群众利益，所以需要在药品流通领域进行一场斗争。这场斗争的手段就是“招标采购，网络联系”。二是通过药品集中招标采购改变药品流通方式。让“卫生部门统一组织，医院通过网上从厂家直接采购药品，不要中间环节”，“端掉不法药贩的饭碗，让非法活动搞不了”。三是要“打破垄断，建立竞争机制”。通过药品集中招标采购引进竞争机制，“促使药厂之间竞争”，让药价“大大下降”。这段讲话是即席说出的，但寓意深刻，十分精彩。说明在三项改革的政策设计阶段，中央领导同志就科学预见了药品流通体制改革的艰巨性和复杂性，明确提出了推行药品集中招标采购的目的是改变流通方式，深化流通体制改革。 　　《指导意见》和中央领导同志讲话的精神，都和药品集中招标采购的政策目标相关，都没有将降价作为药品集中招标采购的政策目标。规范医疗机构购药行为，首要任务是制度创新，建立同市场经济体制要求相适应的药品采购制度，对不规范的采购行为形成制度约束。改变药品流通方式，推动药品流通体制改革，应该从规范医疗机构的药品采购行为着手。医疗机构是我国药品流通的主要终端渠道，医疗机构建立新型采购制度对于我国药品流通体制改革的发展方向具有决定性影响。药品集中招标采购是我国药品流通体制改革的重要组成部分，也是对我国公立医院采购活动的制度设计。医疗机构建立适应市场经济体制的采购制度，实现药品采购由分散到集中的转变，形成分工制衡、公开透明、诚实信用、充分竞争的运行机制，既能够利用规模效应降低药品购入价，同时也能够有效地遏制药品购销中的不正之风，降低药品虚高价格，为我国药品流通体制的全面创新奠定基础。 　　需要注意的是，购入价是药品流通中间环节的交易价格，不是直接影响患者药品费用负担的零售价格。我国对纳入医保目录的基本药物实行政府定价或政府指导价。降低药品零售价格，是政府的价格管制职能。也就是说，人民群众能否通过集中招标采购受益，是由政府的价格管制行为决定的。几年来，药品集中招标采购全面推行，各地医疗机构的药品购入价普遍下降，但药品零售价的下降幅度却大相径庭。有些地区对中标药品实行顺加作价，将集中招标采购的好处全部给了患者，导致药品零售价的大幅度下降；有些地区对中标药品实行先顺加，然后将剩余差价大部分给了患者，也导致药品零售价一定程度的下降；有些地区没有对集中招标采购进行价格干预，允许医疗机构执行最高限价，得到集中招标采购的大部分好处，药品零售价基本没有下降。由此可见，降低药品的成交价，是通过集中招标采购实现的市场行为；降低药品的零售价，是通过政府价格管制实现的政府行为。集中招标采购降低了药品的成交价，实现了成交价的公开透明，为政府降低药品零售价提供了有利条件。但最终的药品零售价能否降低，降低多少，取决于地方政府主管部门是否作为，如何作为。 集中招标采购是降低药品虚高价格的重要因素，但不是决定因素。集中招标采购的行为主体是医疗机构，说明集中招标采购是商业活动，强调的是经济性原则；降低药品虚高价格，减轻患者药品费用负担，是政府行为，强调的是公益性原则。尽管二者相互依赖，互为因果，但我们不能混淆市场行为和政府行为的界限，更不能试图完全依赖集中招标采购降低药品虚高价格，用市场行为取代政府行为。 摘自：《健康报》文/中国人民大学医药物流研究中心副主任李宪法

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