中医药科技项目绩效评估现状与对策

1  引言
    20世纪以来，我国科技经费的投入一直保持增长态势。国家统计局解读《2010年全国科技经费投入统计公报》的报告显示：近年来，我国R&D(研究与开发)经费投入增速一直保持在20 9，6以上，占GDP比重从10年前的不到1％提高到1．76％。2012年度全国科技创新大会提出，到2020年实现全社会研发经费占GDP 2．5％以上的目标。据不完全统计，“九五”期间国家对中医药的科技投入为1．30亿元，“十五”期间增加到6．45亿元11]。“十一五”以来，我国在中医药科技投入方面有了较大提高，国家发改委和中医药管理局共同开展国家中医临床研究基地建设，中央和地方投入预计超过30亿元；国家重大新药创制和重大传染病防治科技专项确定立项的前两批近1000个课题(55亿元经费)中，行业内外承担的中医、中药研究相关课题约占到1／3；国家“973"计划，首次设立了中医理论基础研究专项，资助经费近3亿元；国家自然科学基金在中医药方面的投入也稳步增加，2011年度支持经费为2．84亿元，2012年度支持经费为3．88亿元。 
    随着国家对中医药科研经费投入的加大，为保证有限的中医药科技资源高效配置，提高中医药科技项目管理水平和科学研究的效率，促成更多高水平、高质量中医药科技成果的产生，对中医药科技项目进行绩效评估成为中医药持续发展的内在要求，因此对中医药科技项目绩效评估理论进行深入研究成为当前迫切的需求。在2011年中医药行业专项“中医药科研项目绩效评估与体系建设研究”课题的资助下，笔者对中医药科技项目绩效评估现状、存在问题、评估难点及相关对策进行了探讨，现讨论如下。
2中医药绩效评估现状
    中医药科技项目绩效评估与其他行业相比起步较晚，研究基础薄弱。透过对国内外科技评估现状的总结、对比与分析，可以看出目前中医药科技项目绩效评估所存在的问题和难点。
2．1国外科技评估现状
    目前，绩效评估是世界上科技评估的通用模式，如英国“阿尔维”计划等重要科技开发计划，联合国教科文组织等国际组织资助的大型科技开发项目，都十分重视科技评估工作。其发展主要体现了五个方面的特征。
    (1)绩效评估走向制度化、法制化。许多国家通过法律、部门法规和行业规范等制度建设保障绩效评估活动的健康发展。如美国国会于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》；日本于1995年颁布了《科学技术基本法》，1997年颁布了《政府R&D评价方法指南》；英国1997年颁布了《地方政府法》；法国、韩国、澳大利亚等国也规定，凡开展科技计划评估活动，均需依据有关法律设立机构，遵照法定程序进行评估工作。
    (2)绩效评估主体的多元化。．在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部评估发展到由社会机构进行评估。
    (3)评估技术不断成熟，科学化程度不断提高，包括信息技术、量化技术、针对不同研究的评估方式和方法技术。
    (4)注重将评估组织机构和不同利益相关者，如专家、科研机构、企业和政府部门等相结合，建立绩效评估工作网络。  
    (5)注重对科技战略规划整体实现程度和绩效水平的综合评价，而不仅仅是对具体项目和人员的单独评估。 
2．2我国科技评估现状
    (1)中国的科技评估从1994年提出，最初的科技评估是在科技管理部门对计划／项目开展评估活动的基础上发展起来的。20世纪90年代，中国科学院、国家自然科学基金委员会对研究所、国家重点实验室、基金项目及基金学科领域的资助绩效进行了研究。在军事医学科学院、中日友好医院、华西医科大学和中山医科大学等单位对科研项目、科研机构及科研人员的绩效评估进行了有益的探索。    但是与国外相比，国内相关的研究基本上还处在理论探讨、借鉴学习国外经验的阶段。随着国家对科研的日益重视及科研投入的资金越来越多，为保证科技投入的合理使用和发挥最大效益，对绩效评估的需求日益强烈，1997年“国家科技评估中心”正式成立，标志着我国的科技评估走向专业化道路。
    (2)评估中心自成立以来，借鉴美国、英国等发达国家科学资助机构的绩效评估实践，在中国科技政策、科技计划、科研机构和科技项目方面成功地进行了一系列重大科技评估活动：研究起草了科技评估规范，推动了科技评估和全国科技评估体系的建设；与许多国家和国际组织开展了多项卓有成效的合作，成为科技评估国际交流窗口；建立了一套较成熟的科技评估理论、方法、程序和针对各类任务而设计的指标体系；形成了一支具有较高素质的专业化科技评估队伍和专家网络，建立了现代化的组织管理制度、运行机制、评估技术规范和质量控制体系，在科技评估理论与实务方面进行了系统的研究、积累和实践。2001年我国正式出版了科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》，作为国家《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件。2003年，我国颁布了《关于改进科学技术评价工作的决定》和《科学技术评价办法》，使我国科技评估更加规范化、制度化。
    (3)尽管我国已经在不同程度上进行了绩效评估及管理方面的探索，但与发达国家相比在科技评估立法、评估程序、评估机构、评估理论与评估方法等方面，仍处于起步阶段。主要表现为：一是目前尚无具有强制约束力的法律条文规范科研绩效评估活动。二是深人细致地开展绩效实证研究的工作还比较少。三是缺乏系统化、规范化的科技评估体系建设经验，尚未建立一套比较完善的、得到科学界普遍认可的评价指标体系。四是缺乏有效的评估约束机制，导致绩效评估结果缺乏可信度。五是研究成果对评估实践的指导性较差，因此，尚未形成具有中国特色的R&D绩效评估理论和方法。
2．3  中医药科技项目绩效评估现状
    (1)中医药科技项目绩效评价起步较晚，研究基础薄弱。目前，在中医药领域针对科技项目的绩效评估尚未全面开展，其绩效评估多由资助机构组织的课题验收所代替，侧重于对“绩”的考评，而忽视了对“效”的评估。存在的问题主要包括五个方面：一是尚未建立独立的第三方中医药科技项目绩效评估机构；二是缺乏专业的操作规范、流程和管理办法；三是缺乏科学的获取信息、分析信息的技术方法；四是尚未建立符合中医药特点的绩效评估的指标体系；五是对中医药科技项目绩效评估的难点尚未全面认识。
    (2)中医药科技项目绩效评估的难点，除由科技项目的本质属性即高度的创新性、风险性及绩效滞后性所引起的之外，还具有中医药自身的特点。具体体现在以下方面。
    一是科技研发的不确定性。国家“973”中医基础理论专项、国家自然基金委等所资助的中医药基础研究项目，强调原始创新和潜在的科学价值。此类中医药项目的产生主要出于科学自身发展的需要，立项时没有具体的应用目标，一般研究周期较长，取得成果的不确定性较大，因而绩效评估的难度大。
    二是科技成果的难度量性。在目前科技项目管理中，多以任务书作为考核依据。由于任务书的制定缺乏绩效评估理论的指导，导致多数研究目标宽泛且专业性极强，可考核性差；另外，科技项目申请者在立项申请时通常也有意回避了技术指标的可考核性问题，导致科技成果的难度量性。
    三是绩效评估的滞后性：一方面因为中医药研究从开始到成果产出的周期较长，成果不会立即作用于社会，得到同行公认会有一定的滞后；另一方面由于中医药科技成果的推广应用能力不足，导致中医药科技成果所体现出的社会科技进步具有明显的时滞性。
    四是中医药创新点的难辨别性：目前中医药研究中，其理论学说绝大多数都是继承的，很少有他人没说过的东西，因此创新点的难辨别性是中医药科技项目绩效评估的最大难点。如何辨别创新，应注重在继承的基础上找到新的创新点，对继承的起点及研究过程进行合理性评价，并通过小范围的同行评议来辨别和评估创新的核心点及程度。
    (3)目前，中医药行业主管部门国家中医药管理局充分认识到科技项目绩效评估的重要性，在“2011年中医药行业科研专项”中专门就中医药绩效评估问题立项。立项课题名称为“中医药科研项目绩效评估与体系建设研究”，由科技部科技评估中心、北京中医药大学、中国中医科学院三家单位共同承担。计划通过对6个评估试点项目的摸索和探讨，对中医药科技项目绩效评估的目的、特征、方法、指标体系等进行深入研究，构建中医药科技项目绩效评估指标体系，提升中医药科技项目绩效评价的可信度，为成熟推广中医药科技项目绩效评估工作奠定基础。
3中医药科技项目绩效评估的对策
    中医药是我国最具原始创新潜力的领域，也是最有可能成为以我国为主导取得原始创新突破，对世界科技和医学发展产生重大影响的学科，因此加强中医药科技项目的绩效评估研究，促进中医药科技资源的有效配置，对进一步充分认识和把握中医药学科规律，为世界生命科学发展提供创新源泉有着重要的战略意义。为进一步做好中医药科技项目的绩效评估工作，我们还需要加强以下几个方面的工作。
3．1重视中医药科技评估制度建设
    建立中医药科技项目绩效评估制度，完善绩效评估机制，大力发展第三方独立的中医药科技项目绩效评估机构，对评估机构、评估人员的资格和能力、评估程序、评估方法、评估的组织工作等予以规范，并将项目评估与科技政策和战略制定工作相结合，特别是与项目预算的申报与审批过程相结合，提升中医药科技项目绩效评估的法律效力；强化对评估结果的合理利用，注重评估结果与项目立项、学科支持有效结合，真正做到对研究资金的支配起到决策性作用，并以此来改进中医药资助政策与管理水平。  
3．2建立专业化的中医药科技评估队伍
    大力培养中医药科技评估专业人才，重点培养具有战略眼光和中医药背景，懂科技政策法规、科技管理、卫生经济、卫生管理的复合型中医药科技评估专家。通过专业评估人才的培养，促进中医药科技评估队伍的建设和发展，加速带动中医药科技项目绩效评估活动的正常开展。
3．3  加强中医药科技项目绩效评估的对比研究
    对于中医药科技项目的绩效评估，目前没有足够的评价数据进行统计和比较。我们要加强绩效评估数据库建设，注重研究数据的规范、积累和利用，对评价数据做纵向比较，从与历史数据的比较中来探索中医药科技项目的走势以及研究水平等方面的变化。对不同绩效评估成绩(优、中、差)的项目做横向比较，重点阐析评估成绩差的项目，揭示更多影响中医药科技项目绩效评估的潜在因素，为中医药科技计划的实施提供科学依据。
3．4  加强中医药绩效评估的相关问题研究
    (1)绩效内涵和在科技项目评估中的外延研究。绩效一词，单纯从语义学的角度来看，表示“成绩”和“效果”。“成绩”是有形的，易量化，见效快，强调结果。“效果”是无形的，不易量化，有滞后性，强调结果所造成的客观后果及影响。但绩效不仅仅是字面层级上的成绩和效果，它是一个由投入、过程、产出、结果、社会影响等方面组成的多维概念。将绩效引入科技项目评估范畴，其内涵和外延应加以界定，以反映它的本质属性。
    一是科技项目绩效评估是对科技项目研究目标
的实现程度及其所取得的成绩和效果进行综合性地
评估，有正负绩效之分。
    二是“绩效”是“结果”与“行为”(过程)的统一体，即结果(做什么)+行为(如何做)=绩效。科技项目绩效评估的好坏，不仅取决于项目研究结果，还取决项目研究过程中影响研究结果的各种因素。
    三是绩效一做了什么(实际成效)+能做什么(预期成效)，强调绩效关注未来。科技项目的绩效评估不仅关注是否通过前期研究找到新的研究苗头，而且关注其影响覆盖学术界和经济社会诸方面的中期或长期的综合性“成果”。
    四是绩效体现投入与产出的对比关系，科技项目投人主要包括人力资源投入和资金投入，科技项目产出主要是指在科技活动中取得的阶段性或最终的有学术价值或社会价值的研究结果。
    五是绩效是与目标相关的可以测量的行动或行为，具有一定的可度量性，科技项目的绩效可以通过量化的指标体系进行评定。在对绩效评估概念及内涵界定的基础上，笔者认为中医药科技项目绩效评估就是中医药科技管理部门组织的，由具有中医药、科技管理、卫生经济等专业知识的人员组成评估小组，遵循一定的标准和程序，在项目完成后2～5年，对照预先设定的目标，对项目的目标实现程度、研究内容的完成情况、实施过程、实施效果与影响、经费投入的效益、组织管理的有效性等进行评价，为中医药科技计划的滚动实施、调整或终止提供依据。
    (2)绩效评估与成果鉴定、课题验收的对比研究。成果鉴定、课题验收和绩效评估是我国科技成果评估模式发展的3个不同阶段，三者之间存在着区别。
    一是绩效评估与课题验收的区别：科技项目绩效评估是项目结题验收后2～5年的跟踪评估，不等同于结题验收评估：结题验收评估主要指依据任务书的内容进行检查，主要属于“绩”的范畴。而绩效评估除考察任务书的相关考核指标之外，还强调对提高研究效率，促进任务完成的过程因素，如目标实现情况、政策相符性、经济合理性、研究团队的构建、研究环境等方面的评估。
    二是绩效评估与成果鉴定的区别：科技成果鉴定是指有关科技行政管理部门聘请同行专家，按照规定的形式和程序，对科技成果进行审查和评价并作出相应的结论。成果鉴定最大的弊端是主要依靠专家意见进行评审，而不是通过市场或用户或社会实践进行检验和评价，具有很强的行政认可色彩。鉴于此弊端，2006年国务院取消了政府部门科技成果鉴定的行政许可。而绩效评估注重通过市场或用户对成果进行评定，不同于成果鉴定。
    (3)中医药科技项目评估方法的研究。在中医药科技项目的评估过程中，有些评价内容如论文、专著、专利、科技奖励等可以客观地加以量化，而更多内容如政策导向性、项目实施过程中的研究行为、未来的发展前景、继承与创新性、项目管理能力等等往往难以量化或不易获得，只能通过专家的经验、分析来进行评价或作为建议指标提出。针对中医药科技项目绩效评估的特点，定性分析基础上的定量研究是其绩效评估发展的主要趋势，目前比较适用的评估方法是同行评议法和问卷调查法。
    一是同行评议法：同行评议是某一或若干领域专家采用同一种评价标准，共同对涉及相关领域的某一事项进行评价的活动，是以专家定性判断为主的方法。迄今为止，中医药学在某种意义上仍属于经验医学的范畴，那么，其精华也就必然特别集中在专家的经验中。因而，通过同行评议，充分发挥中医药专家群体的集体效应，不失为绩效评估中医药科技项目的一个可行而又科学的途径m]。同行评议的难点在于同行的选择，除项目领域的专家之外，应选择一些研究中医药的其他学科领域的专家，有利于促进中医药交叉学科或跨学科的孕育发展。
  二是问卷调查法：遵照问卷制作的规范程序，按暇概念的操作化、问卷结构和条目池的构建、预调查、信效度检验等步骤，研制中医药科技项目绩效评估问卷，逐步建立、优化中医药科技项目的量化指标体系，并通过一定数据的验证修订，制定不同类型科技项目绩效常模，实现对中医药科技项目的量化绩效评价。问卷可以分为总问卷、分问卷，总问卷具有普适性，适合不同研究性质的项目评估，重在量化评估和横向比较；分问卷具有针对性，重在突出项目特色。通过总问卷、分问卷的有机结合，为行业管理部门的科学决策提供参考依据。在具体项目评估的实施过程中，也可以选择案卷研究、文献计量法、数据分析、计量模型、自评估、座谈和调研等评估手段作为评估方法的有益补充。
    (4)中医药科技项目绩效评估指标体系的构建。指标体系的构建是开展绩效评估的基础，其构建的相关内容另有文章报道。

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